יוסף יעלי – חיפה, פברואר 2009

קימת מימרה מפורסמת שהדמוקרטיה היא הפחות גרועה מכל שיטות המימשל הידועות לנו. המימרה הזאת קימת משום שבמציאות החיים בהרבה מדינות דמוקרטיות יש למימשל דה פקטו הרבה מגרעות . הבסיס הרעיוני של דמוקרטיה החל להיבנות כבר בעולם העתיק ( יוון ורומא ), כאשר המסר הבסיסי היה לשתף את הקהילה במספר מאפינים שלטוניים ושם גם הועלה רעיון הבחירות במי שימשול כאלטרנטיבה לזכות האלוהית של המלוכה. במהפכה הצרפתית הונחלה השיטה הדמוקרטית המודרנית למדינה, ושם נוספו לרעיון הבחירות התקופתיות במימשל רעיונות מהותיים נוספים כמו הגדרת רשות מבצעת רשות מחוקקת ורשות שופטת ( כאשר יש הפרדה ביניהם ). משם התפשטה השיטה הדמוקרטית למדינות אחרות כאשר כל מדינה משבצת בשיטת המימשל שלה מאפינים המותאמים לאותה מדינה.

בינתיים, כנראה בעיקר בגלל המהפכה התעשיתית, השתנה אופי החיים בעולם. מצד אחד הניהול של השלטון הפך להיות מורכב יותר ומצד שני הצבור הפך להיות משכיל יותר ודורש שלטון יעיל יותר ותקין יותר ( ענין זה מתאפין במהפכת "עם הפנים לצרכן" שהתחוללה במחצית השניה של המאה העשרים).
העקרונות והפרקטיקה של המשטר הדמוקרטי עדיין לא הותאמו לשינויים שחלו בחיים של החברה האנושית. אם כן נעשה זאת, אולי לא יהיה יותר מקום לסווג את הדמוקרטיה כשיטת מימשל גרועה.

הצורך בשקיפות בניהול דמוקרטי של שלטון
הרעיון הבסיסי בדמוקרטיה הוא שבצורה תקופתית מנהלים בחירות, אשר קובעות מי ינהל את עניני המדינה. תחילה ניתנה לרשות המבצעת יד די חפשית עד לבחירות הבאות, אבל די מהר התגבשה ההכרה שנחוצה בקורת שוטפת כדי לתקן פגמים ונולד המוסד של מבקר מדינה בנוסף לפקוח של הרשות המחוקקת על הרשות המבצעת. כיום הכלים האלה אינם מספיקים ונדרשים כלים נוספים כדי לוודא שהענינים מתנהלים כשורה. אין טעם לחכות שכשל יתפתח ומוטב למנוע אותו מלכתחילה. בישראל שהיא מדינה מאוימת כל השנים צורך זה חזק במיוחד, אבל הוא נכון בכל מדינה.

מכל מקום התפתחה ההכרה בצורך לבצע מעקב ופקוח הדוקים יותר על מי ששולט, גם בין הבחירות, כדי שלא יתפתחו כשלים גדולים בניהול עניני המדינה. כיום יש דרישה בצבור לשקיפות מהותית של מה שקורה ברשות המבצעת. שקיפות היא יכולת הצבור לדעת מה קורה ברשות המבצעת, והיא מסתמכת על מידע שיגיע לצבור על מה שקורה במוסדות השלטון. על ידי הגברת השקיפות של המימשל ניתן להשיג שתי מטרות: א. מספר העוקבים והמפקחים על מעשי הרשות המבצעת גדול פי כמה מאשר מנגנון מבקר המדינה ב. המידע מאפשר לצבור להגיב על מה שהוא רואה בשיקוף ואז הצבור בעצם יכול להשתתף בניהול המדינה ( למשל ע"י הצעות אלטרנטיביות או בקורת שלילית על תכניות של המימשל ) שזאת מטרה בסיסית בדמוקרטיה.
מהפכת התקשורת וביחוד האינטרנט מאפשרים לתהליך כזה לקרות בפועל.

בישראל נעשה צעד קטן בלבד בנושא השקיפות השלטונית עם חקיקת חוק חופש המידע. החוק קובע שיש לאפשר לצבור לקבל מידע הנמצא אצל הגוף השלטוני אבל החוק אינו מחייב את הגוף להכין לצבור כל מידע חיוני, וכך הגוף יכול לטעון שהמידע אינו מצוי בידיו ונדרש מאמץ רב להפקתו. חסר זה מורגש בישראל בייחוד במערכת הבריאות אשר אינה משחררת נתונים בעניני רפואה כאילו המדובר בסודות בטחוניים של המדינה. בנוסף לכך אין בישראל תגובה נאותה להתעלמות גופי שלטון מהוראות החוק. דוגמא בולטת לכך היא סירובו של מנהל מחוז חיפה במשרד החינוך לפרסם את ציוני בחינות הבגרות בחתך של בתי ספר, וההורים המעונינים במידע זה נזקקו להגיע לבג"צ בענין עדי לממש את זכותם על פי החוק לקבל את המידע המבוקש.

בהקשר זה כדאי לציין שבארצות הברית יש מקומות בהם מתקימת מעורבות מעמיקה מאוד של האוכלוסיה בניהול החיים, בכך שהתושבים מצביעים על תקציב הרשות המקומית ובכך משתתפים למעשה בניהול השלטון, וזאת בנוסף להשתתפות בבחירות התקופתיות.

ההכרח באחריותיות בניהול שלטון דמוקרטי
אחריותיות ( accountability ) היא הקשר בין הצלחות/כשלונות השלטון לבין מי שניהל את מעשי השלטון. הקשר הזה הוא חשוב מאוד למשטר דמוקרטי כי הוא מרתיע אנשי שלטון לעשות מעשים שאינם לטובת הצבור, ומביא למוטיבציה של שפור התנהלות השלטון. במימשל בישראל הקשר הזה הוא מאוד רופף. רשימות המפלגות השונות מאכלסות גם אנשים טובים ומוכשרים אבל גם אנשים בעלי כוח והשפעה במפלגות, שאינם טובים ומוכשרים לנהל עניני צבור בשלטון. בהעדר מנגנון בקרה צבורית סלקטיבי לכל אדם הנמצא בשלטון, האנשים, בעלי הכוח במפלגות, מצליחים להתברג בחסות הרשימה המפלגתית גם לעמדות שליטה במימשל הצבורי.

בישראל עקרון האחריותיות אינו מיושם ורבים אף אינו מוכר, ולכן המפלגות בישראל מזלזלות בבוחר הישראלי וממשיכות להכניס אנשים בלתי מוצלחים לעמדות שליטה במימשל. הצבור בישראל אינו דורש ממי שהיה בשליטה בשלטון לתת דין וחשבון על מעשיו לקראת הבחירות, ובכך מחטיא חלק חשוב ממטרות הדמוקרטיה. ישנן מדינות דמוקרטיות בהן המכניזם של בושה צבורית והחשש מפני אי הצלחה בבחירות בגלל הכללת אנשים לא מוצלחים ברשימת המועמדים מספיקים כדי לנפות אנשים לא מוצלחים מרשימות המועמדים ומשיתופם במוסדות המימשל.

הדגשת מרכיב האחריותיות במישטר הדמוקרטי תחזק אותו מאוד, ולכן יש לפתח אותו בישראל. סביר להניח שכאשר הצבור יהיה מודע יותר לעקרון האחריותיות הוא גם ידרוש מהמפלגות לשלב אותו בעשיה היום יומית.

עדוד מתריעים בשער – אבן בנין בניהול שלטון דמוקרטי
ניהול שלטון במדינה מודרנית הוא ענין מורכב ולכן יש סכוי גבוה לטעויות בניהול עניני המימשל ( מדינה או מימשל מקומי ). בנוסף יש מקרים, שלצערנו בישראל הם רבים, של התנהלות מכוונת בלתי נאותה. בתוך מערכת המימשל ישנם מנגנונים האמורים לטפל בתופעות אלה, אולם הם אינם יעילים מספיק וגם הם לא תמיד נקיים מאינטרסים זרים ( לעתים גם גופים אלה נגועים בשחיתות שלטונית ). לפיכך יש חשיבות גדולה לגילוי בפני הצבור של טעויות והתנהלות בלתי נאותה. המנגנון האולטימטיבי במשטר דמוקרטי שדרכו נעשה גילוי כזה הוא המתריעים בשער ( whistle blowers ). לדמוקרטיה יש הכרח במנגנון כזה ( אם כי צריך להפעילו רק כאשר מנגנוני הבקרה האחרים אינם פועלים כראוי ). לפיכך כצעד ראשון צריך להכיר בחשיבות המנגנון הזה ולעודד את המתריעים בשער. בהמשך צריך גם להגן עליהם מפני נסיונות פגיעה בהם במטרה להשתיקם.

מועצות מפקחות צבוריות –למקרים חריגים
הרעיון הבסיסי של דמוקרטיה הוא בחירות תקופתיות של האנשים השולטים במדינה. עם זאת במשטר דמוקרטי יש משרות שלטוניות שמאוישות באנשים, לתקופת זמן לא קצובה ולעתים כל ימי חייהם, שלא נבחרו ע"י הצבור למשרתם, כאשר לאנשים אלה אין כל ממונה, שהם חייבים לו דין וחשבון על מעשיהם. מצב כזה הוא בלתי תקין משום שבכך נשללת מהצבור הזכות להחליט על המימשל שלו, ואנשים אלה בעצם עומדים מעל הצבור. דוגמאות בישראל למשרות כאלה הן נשיא בית המשפט העליון והיועץ המשפטי לממשלה. המשרות האלה הן משרות שלטוניות אם כי ממבט ראשון הן לא נראות כך. נשיא בית המשפט העליון עומד בראש מערכת השפיטה המספקת שירותי שפיטה למדינה (בדרך כלל באמצעות הפרקליטות ) ולאזרחים המתדיינים. מבחינת האזרח מערכת השפיטה מספקת שירותי שפיטה ממש כמו משרד הבריאות המספק שירותי בריאות, כאשר שני הגופים הם סטטוטוריים ואין לו אלטרנטיבה לעבודה אתם, ולכן יש להתיחס אליה כאל גוף שלטוני ( אין לערב התיחסות זאת עם חובת השופט הבודד להיות נאמן רק לחוק ). גם היועץ המשפטי לממשלה אחראי על הפרקליטות שהיא גוף הנותן שירותים ( שירותי תביעה ) ולכן הוא גוף שלטוני
( אין לערב התיחסות זאת עם תפקודו כיועץ משפטי לממשלה בספקו לה שירותי ייעוץ משפטי ). כיום עקרון האחריותיות כלל לא חל על נושאי משרה אלה ומצב זה הוא פגם מהותי במרכיב הדמוקרטי של המימשל.

נשאלת השאלה איך מצד אחד מפקחים על הפעילות השלטונית של נושאי משרות כאלה ומצד שני לא פוגעים באי התלות שלהם ברשות המבצעת, שזה מרכיב חיוני לתפקודם. לשם כך נסתכל לרגע איך מתנהלת חברה במיגזר העסקי. לכל חברה יש מנכל האחראי לתפקוד התקין של החברה, ויש לה דירקטוריון ( חבר נאמנים ) מעל המנכל. המנכל אחראי על תפקוד החברה בפני הדירקטוריון. בדומה למה שקורה במיגזר העסקי כדאי לבנות מועצות מפקחות צבוריות בשירות הצבורי שבפניהם יהיו אחראים נושאי המשרה חסרי הממונה הישיר, ואשר אינם נבחרים. הנושא הזה אינו אקדמי. במערכות המדוברות ישנם כשלים מהותיים בתפעול ובמתן השירותים כאשר העומד בראש אינו יודע להתמודד עם הכשלים ( מערכת השפיטה מפורסמת בייחוד בתופעת עכוב מתן פסקי דין של שנים רבות ומערכת התביעה מפורסמת בייחוד בתופעת עיסקאות טיעון בעיתיות, אבל מערכות אלה מכילות עוד הרבה כשלים רבים בלתי מטופלים בגלל העדר בקרה על העומד בראשם ).

גם במיגזר העסקי יחסי הגומלין בין דירקטוריון למנכל לעתים בעיתיים, וגם כנראה יחסים בין נושאי המשרות שנמנו לעיל לבין מועצות צבוריות ממונות ( איך ? ) יכולים להיות לעתים בעיתיים. יחד עם זאת אסור להשלים עם מצב שבו יש משרות שלטוניות המנותקות מעקרון האחריותיות, ולכן כל עוד אין פתרון טוב יותר יש לאמץ את פקוח המועצות הצבוריות כפתרון לבעיה.

הערה: לגבי מערכת השפיטה מקובל על הרוב, שהיה טוב אם היא היתה הופכת לרשות שופטת בלתי תלויה כלל ברשות המבצעת לא בתקציבים ולא בסמכויות. יחד עם זאת העקרון של דמוקרטיה מחייב שלרשות כזאת תהיה מועצה צבורית
( המפקחת על פעולותיה ), כי לא יכול להתקיים גוף מימשלי במשטר דמוקרטי ללא כל פקוח צבורי.

סכום: במימשל דמוקרטי אין להסתפק בבחירות למימשל אחת לכמה שנים, ויש לבצע בעזרת הצבור הרחב בקרה שוטפת על ניהול כל המימשל למימוש עקרון הדמוקרטיה. יש לדרוש מהמימשל שקיפות ואחריותיות, לעודד מתריעים בשער ולהקים מועצות צבוריות לפקוח על משרות מימשל בלתי מפוקחות.


יוסף יעלי – חיפה, פברואר 2009